Оборотная сторона земли: почему в России остаются невостребованными сельхозугодья

Проблему возвращения в оборот заброшенных сельскохозяйственных земель в последнее время активно обсуждают в России. В начале февраля решить вопрос с их статусом правительству поручил президент страны. В понедельник, 17 февраля, этой теме было посвящено заседание профильного комитета Госдумы. На этом фоне с собственными инициативами выступают и в регионах. «Известия» поговорили с экспертами и фермерами о том, что сегодня мешает вернуть земли в оборот, почему «возвращать» участки нужно выборочно и как вообще узнать, сколько земли в России.

Земельный вопрос

В конце прошлого декабря вопрос возвращения в оборот заброшенных земель сельскохозяйственного назначения подняли на заседании Госсовета, посвященном развитию сельского хозяйства. Перечень поручений президента по итогам заседания был опубликован 13 февраля. Тема заброшенных земель в нем стала одной из ключевых.

В частности, правительству поручено подготовить изменения в законодательство, которые бы упростили возвращение в оборот угодий, находящихся в долевой собственности, а также утвердить государственную программу «эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации». Госпрограмма должна в том числе включать сбор и систематизацию данных о землях сельскохозяйственного назначения, проведение землеустроительных и кадастровых работ.

Вскоре после этого, 17 февраля, комитет Госдумы по аграрным вопросам провел парламентские слушания «О мерах по совершенствованию оборота, рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения».

В обсуждение включились и регионы. В Брянской области рассказали о готовности ввести в оборот все заброшенные земли за два года. В Счетной палате Самарской области рассказали об итогах недавно проведенной проверки, по итогам которой выяснилось, что из нескольких десятков выборочно осмотренных сельскохозяйственных участков по назначению использовалась половина — остальные или не использовались вовсе, или (реже) использовались в других целях. В Ивановской области рассказали, что уже с 22 февраля вступает в силу региональный закон, по которому участки такой земли должны предоставлять фермерам безвозмездно.

Экономическая нецелесообразность

Проблему начали обсуждать в России в середине 2010-х. Тогда же их впервые за долгое время попытались посчитать. Но точной информации о том, сколько именно земли пустует, до сих пор нет.

Так, по данным Росреестра, за организациями и гражданами числится 193,2 млн га сельхозугодий, при этом всего в России 222 млн га таких земель. Получается, что не используется из них почти 100 млн га, рассказывает «Известиям» директор научно-исследовательского центра агропродовольственной политики Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Наталья Шагайда.

— Но это расчеты, основанные на данных, актуальность которых очень давно не проверяли. За исключением того, что проверила сельскохозяйственная перепись 2016 года. За сельхозпредприятиями, которые нашли переписчики, числится 142,7 млн га. Из них не используется 17,7 млн га, — рассказывает эксперт.

В большинстве случаев, по ее словам, это участки, оставленные в силу естественных причин. В том числе большие массивы пастбищ пустеют из-за сокращения поголовья скота (по данным, опубликованным РБК в феврале 2020-го, поголовье крупного рогатого скота в стране с 2013 по 2018 год сократилось почти на 6%).

Выведение из оборота части земель — естественный экономический процесс. Если какая-то земля не используется, это говорит о том, что она просто не востребована в современных экономических условиях, уверена директор по аграрной политике НИУ ВШЭ, принимавшая участие в подготовке доклада к заседанию Госсовета, по итогам которого были сформулированы поручения, Евгения Серова.

— Всегда есть маргинальные земли, которые выводятся из обращения, когда их становится невыгодно использовать. В советское время существовала установка, в рамках которой старались распахать всё вплоть до Полярного круга. Когда страна перешла к рыночной модели, естественно, много такой земли оказалось маргинальной (то есть неэффективной при существующих ценах и прочих экономических параметрах) и выбыло из обращения. Так, в Саудовской Аравии одно время ввели программу собственного производства пшеницы. Через какое-то время поняли бесперспективность этой программы и прекратили сеять пшеницу в песках. Получается, мы можем сказать, что у них образовалось много «заброшенной сельскохозяйственной земли», — отмечает эксперт.

Возросшая эффективность отечественного сельского хозяйства — еще один фактор, который приводит к тому, что часть участков остается невостребованной, подчеркивает она. Об этом, по ее словам, свидетельствует тот факт, что в традиционно сельскохозяйственных регионах урожайность отмечается высокая.

— На наиболее эффективных землях сегодня урожайность кратно превысила показатели советских времен — это значит, что часть земель просто не нужна для производства. Это же отличный результат с точки зрения устойчивости развития, то есть развития, ассоциированного с ростом эффективности использования ресурсов, — рассуждает Евгения Серова.

На современном этапе больший прирост производства дает интенсификация, применение инноваций, а не вовлечение новых площадей земли, согласна Наталья Шагайда. Последнее, по ее мнению, может быть актуально только в одном случае — если это даст реальную возможность обеспечить работой жителей конкретных поселений и увеличить их достаток.

При этом вовлечение в оборот большого количества земель, по мнению Евгении Серовой, может привести к перепроизводству и к снижению внутренних цен на сельскохозяйственную продукцию. В то же время, когда рынок потребует расширения производства, многие сегодня заброшенные земли могут оказаться вновь востребованными. «Но стимул должен идти от рынка, а не от регулятора», — уверена эксперт.

Массовый ввод сельхозземли в оборот неизбежно будет иметь также и последствия для экологии, предупреждает Евгения Серова. Во-первых, это приведет к резкому разовому выбросу СО2, который нужно будет как-то компенсировать в рамках обязательств по Парижскому соглашению. Во-вторых, такие участки нужны для сохранения биоразнообразия: они естественным образом служат резервными территориями, на которых сохраняется генетический потенциал.

Ранее о необходимости прояснить статус бывших сельскохозяйственных земель, которые за время запустения поросли лесным массивом, также говорили экологи.

Хозяйство за миллион

Земли будут вовлекаться в оборот естественным путем, если для тех, кто их возделывает, будут созданы необходимые условия, полагает большинство экспертов. Пока же наличие большого количества «свободной» земли — это не проблема земли как таковой, а результат других проблем, с которыми сталкиваются современные фермерские хозяйства, рассказывает заместитель председателя Московского крестьянского союза, член Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР), фермер Сергей Балаев.

— Давайте посмотрим на это с другой стороны. В стране резко сократилось количество фермерских хозяйств. Почему люди бросают хозяйства? Основная причина — фермерам недоступны деньги. Кредиты им не то чтобы не дают, но количество одобренных заявок по сравнению с заявками поданными несравнимо. При этом агрохолдингам, конечно, кредиты дают на раз, — рассуждает он.

Отсутствуют и доступные точки сбыта: сельскохозяйственных рынков недостаточно, на те, которые остались, попасть можно только через перекупщиков, но продажи там, скорее всего, не будут покрывать издержек, уверен собеседник издания: «Основные продажи идут через торговые сети, но вход туда для фермеров пока закрыт по целому ряду причин. От незаинтересованности в сотрудничестве со стороны сетей до сложностей с обращением со свежей продукцией — ее нужно хранить особым образом, реализовать в короткие сроки и так далее».

Сократить издержки можно, если развивать сельское хозяйство на землях, расположенных поблизости от крупных городов, где есть возможность наладить сбыт и обеспечена инфраструктура. Однако такие участки сегодня чаще всего рассматриваются как предназначенные под ИЖС, рассуждает глава Ассоциации крестьянских (фермерских) подсобных хозяйств и кооперативов Михаил Шконда.

— Это в том числе позиция муниципалитетов. В Ленинградской области есть прецеденты, когда такие земли фермерам предлагают в аренду за миллион рублей в год — понятно, что никакое хозяйство они там вести не смогут, — объясняет собеседник издания.

Кроме того, до сих пор сложно бороться с недобросовестными собственниками такой земли. По закону сельскохозяйственные земли могут использоваться только по прямому назначению. Если этого не происходит, земля застраивается или не возделывается вовсе, участок у владельца может быть изъят. Однако для этого земли должны быть оформлены должным образом, объясняет фермер. Этого многие не делают — умышленно или просто потому, что получили их почти случайно в 1990-е и никогда не планировали ими заниматься. Отследить таких владельцев, чтобы изъять у них участки для возвращения в оборот, сегодня крайне сложно.

Тем временем бесхозная земля зарастает лесом, а процесс ее рекультивации в сегодняшних условиях требует не только больших затрат, но и дополнительных согласований.

— В первую очередь нужно вырубить лес. Если земля государственная, вы не можете сделать это просто так. Вы должны разработать проект. Потом вы должны получить разрешение на вырубку. Потому что иначе вам могут предъявить претензию за то, что вы вырубили лес. Если вы не вырубили лес, то вам тоже предъявят претензии. Просто это будут разные органы — если лес стоит, вам предъявит претензии Россельхознадзор, а если лес срублен — накажет лесничество, — говорит Михаил Шконда.

Неучтенные миллионы

В первую очередь необходимо разобраться с тем, какая земля и в каком количестве имеется в России, уверена Наталья Шагайда.

— Все запутались с неиспользуемыми землями. Но как их можно использовать, если миллионы гектаров и не представлены в пользование? И какие это могут быть сельхозугодья, если ими не пользуются? Если только сенокосы или пастбища, — рассуждает собеседница издания. — Около 90% земли сегодня находится в государственной собственности, но участки не оформлены и не сформированы (без этого предоставлять их в собственность нельзя. — Прим. ред.).

Будет логично, если землю будут изымать у тех, кто ее не использует по назначению, и передавать государству, которое, в свою очередь, передаст землю фермерам, полагает Михаил Шконда. Но с выделением земель уже сегодня есть проблемы на уровне муниципалитетов. По закону процесс находится в их ведении, и позиции местных властей сильно отличаются, говорят фермеры. Где-то участки аграриям выделяются легко, где-то приходится действовать через суд.

В данной ситуации, если в оборот начнут возвращаться земли, остававшиеся в запустении, выиграть могут прежде всего крупные агрохолдинги, а не отдельные фермерские или крестьянские хозяйства. Сегодня именно в собственности крупных игроков сконцентрирована большая часть сельскохозяйственных угодий, при этом потенциал дальнейшего увеличения земельного банка для них уже исчерпан. Поэтому компании будут особенно заинтересованы в том, чтобы получить от государства новые участки — особенно если дорогостоящая рекультивация будет проведена за государственный счет, полагают и Наталья Шагайда, и Евгения Серова.

При этом небольшие хозяйства законом практически не защищены. В том числе нет никаких ограничений в отношении арендной платы, которую могут назначать крупные собственники небольшим хозяйствам, желающим воспользоваться их участками. Хотя постепенное возвращение земли в оборот должно осуществляться именно их силами.

— Для вовлечения земель в сельхозиспользование нужна общая благоприятная среда, позволяющая развиваться малому бизнесу в сельском хозяйстве. Это защита собственности, низкие барьеры для выполнения государственных требований, доступ к субсидиям, хорошие дороги, низкие тарифы, налаженные каналы взаимодействия с крупным бизнесом. Именно от малого бизнеса в первую очередь зависит устойчивость сельского развития. Главы этого бизнеса живут в селе в отличие от глав крупных агрохолдингов. Для первых это жизнь, для вторых — просто бизнес, — резюмирует Наталья Шагайда.