Запасы продбезопасности. Как регулируется рынок зерна в разных странах

В кризисные периоды одной из задач государства является обеспечение населения продовольствием. С этой целью многие страны мира создают стратегический резерв основных продуктов питания. Закупки продукции для запаса решают и вопрос экономической стабильности производителей: снятие с рынка излишков помогает удерживать цены на приемлемом для них уровне. Однако, чтобы торги приносили отрасли практическую пользу, механизм интервенций следует постоянно совершенствовать, подстраивая его под современные реалии, подчеркивает автор этой статьи

Продовольственная безопасность — первоочередная задача, которую решают все страны мира. В то же время агробизнес представляет собой систему с разными стратегиями, форвардными контрактами, балансами спроса и предложения, биржевыми спекуляциями, логистическими, геополитическими и прочими составляющими. Скачки стоимости и наличие зерна для переработчиков мгновенно сказываются на отрасли, выливаясь в непредсказуемость цен, перебои поставок и неустойчивую работу пищевой промышленности. И хотя обеспечить стабильность динамично меняющегося зернового рынка не представляется возможным, сглаживать его скачки и просадки необходимо. Неслучайно во всех странах он является одним из наиболее регулируемых государством. Ведь последствия отсутствия баланса в системе сказываются на здоровье и жизни людей — в 2021 году, по оценке ООН, около 830 млн человек в мире столкнулись с голодом. 

Эволюция буферного запаса 

Созданием резервных государственных запасов зерна люди начали заниматься с древних времен. Так, упоминание о формировании резерва — «наполовину заполненного зернохранилища» — встречается уже в Ветхом Завете. Египтяне использовали такие хранилища для стабилизации своего продовольственного рынка в течение семи лет высоких урожаев и последующих семи лет голода. 

Политика «буферных запасов», которая в общих чертах повторяла древнеегипетскую, использовалась в США в течение 60 лет с начала 1930-х годов. Она создавала условия для более полного использования преимуществ рыночного механизма регулирования конъюнктуры, способствовала уменьшению амплитуды колебаний цен и доходов по годам даже в условиях неустойчивости производства.

Концепция стратегического резерва зерна была предложена американским экономистом и профессиональным инвестором Бенджамином Грэмом, а реализована президентом США Франклином Рузвельтом. Идея Грэма основывалась на стратегическом управлении запасами, чтобы стоимость и наличие хлеба на полках не зависели от каких-либо факторов. Когда зерно дорожало, на рынок выбрасывались государственные резервы, которые снижали цены и помогали стабилизировать отрасль. Когда из-за профицита стоимость зерна опускалась, а фермеры оказывались на грани банкротства, правительство США начинало закупать излишки, заполняя резерв, что поднимало цены и спасало аграриев от разорения. Таким образом созданные зерновые запасы позволяли контролировать стоимость пшеницы во время Великой депрессии, что значительно помогло американским фермерам.

В 1970-х Министерство сельского хозяйства США обновило программу Рузвельта: сельхозпроизводители получили возможность получать кредиты под низкий процент с условием продажи зерна в государственный резерв. В течение следующей четверти века эту практику никто не нарушал, она считалась открытой и понятной. Но в 1996 году Закон о свободном фермерстве отменил национальную систему передачи зерна в запасы. Вся пшеница, которая в этот момент находилась в государственных хранилищах, стала собственностью Bill Emerson Humanitarian Trust (BEHT) под руководством министра сельского хозяйства США. Зерно стали продавать всем нуждающимся. Запасов было так много, что реализовывали их более 12 лет. 

Китай и Индия

В мире существует несколько вариантов формирования продовольственных запасов и их влияния на рынок, которые хотя и не повторяют друг друга полностью, но во многом схожи. Особенности подходов можно рассмотреть на примере КНР и Индии, которые занимают первое и второе место в мире по производству пшеницы.

Китайцы основали свой национальный резерв зерна еще в 54 году до н. э., когда Кен Шоу-чан, помощник министра сельского хозяйства, предложил всем провинциям вдоль границы империи создать запасы риса на случай неизбежной катастрофы. С тех пор существует китайский зерновой резерв, его нынешний объем является государственной тайной, поскольку он считается одним из ключевых факторов национальной безопасности страны. 

Доказательством эффективности этого подхода может служить недавний пример. В 2020 году компания Sinograin, отвечающая за формирование китайского госрезерва, предоставила государственному переработчику масличных — компании COFCO — из своих хранилищ 500 тыс. т соевых бобов, в то время как политические факторы не позволяли стране пополнять запасы этой агрокультуры из США, а бразильский урожай только готовился к отгрузкам.

Китай занимает последовательную позицию по формированию продовольственных резервов и их своевременного обновления, которая выглядит логичной. Даже если в стоимостном выражении итоги сделки нулевые или вовсе отрицательные, эти деньги не уходят в никуда, а остаются в китайской экономике. Во времена падения цен и отсутствия спроса государство поддерживает фермеров, в период низких запасов и высокой стоимости товара — помогает отрасли животноводства и на время хранения обеспечивает элеваторам фиксированную доходность оговоренного объема зерна. 

В последнее десятилетие наращивала свои запасы и Индия. Хотя страна и является вторым производителем пшеницы в мире, на экспорт она поставляет сравнительно небольшую часть выращиваемого зерна: приоритет, как и в КНР, отдается собственной продовольственной безопасности. Два года назад при поддержке правительства Продовольственная корпорация страны приобрела рекордные 38,83 млн т пшеницы. Объем закупок государством в некоторые годы достигает 30-40% урожая. Позже эти запасы направляются на различные продовольственные программы для населения Индии и на нужды перерабатывающей промышленности.

Для регулирования рынков используется такой инструмент, как минимальная поддерживающая цена (MSP). Она применяется как ценовой сигнал, который является частью более широкого набора сельскохозяйственной регуляторной политики Индии. MSP рекомендована правительством и направлена на то, чтобы обеспечить фермеру гарантированную прибыль от сбора урожая и повысить продовольственную безопасность в стране. Помимо прочего, в 1960-х годах этот ценовой ориентир был стимулом для внедрения технологий в агросекторе с целью увеличения производительности во времена Зеленой революции.

Правительство Индии устанавливает цену примерно на два десятка товаров два раза в год. MSP определяется Комиссией по сельскохозяйственным затратам и ценам (CACP) — высшим консультативным органом по ценовой политике при Министерстве сельского хозяйства. CACP, в свою очередь, рекомендует устанавливать цены в соответствии с различными факторами и коэффициентами, включая региональные требования, доступные ресурсы, заработную плату фермеров, стоимость жизни и конкурентоспособность продукции. Продовольственная корпорация Индии и Национальная федерация маркетинга сельскохозяйственных кооперативов (NAFED) участвуют в реализации программы на государственном уровне. Предоставляя фермерам поддерживающую цену, MSP также помогает госсистеме распределения, которая обеспечивает льготные наборы питания малоимущим слоям населения.

«Масляные горы» Евросоюза

Общеевропейские стратегические запасы зерна в свое время предложил создать экс-президент Франции Франсуа Олланд. Ничего нового в его предложении нет. В пункте «Лимит как форма государственного вмешательства» Единой сельскохозяйственной политики Евросоюза отмечается, что для сохранения жизнеспособности европейского сельского хозяйства в его нынешнем состоянии установленный лимит спроса на определенные продукты питания должен быть установлен на более высоком уровне по сравнению со спросом на свободном рынке. Таким образом, обозначается цена внутреннего вмешательства, и если на местном рынке она упадет ниже интервенционного уровня, то ЕС будет скупать товары, чтобы поднять их стоимость. Цена вмешательства устанавливается ниже целевой. При этом цена на местном рынке может меняться только в диапазоне между интервенционной и целевой.

ЕС ежегодно закупает миллионы тонн излишков продукции по заявленной гарантированной рыночной цене и хранит ее в больших количествах. Раньше критики называли эти запасы «масляными горами» и «винными озерами». Впрочем, продовольственный кризис 2008 года показал, что накопленный резерв вовсе не был избыточным. Если к 2007 году в государственных запасах Евросоюза накопилось почти 13,5 млн т зерновых агрокультур (занимали наибольшую долю в общем объеме хранения), риса, сахара и молочных продуктов, то уже в январе 2009-го резерв зерна сократился до 717, 8 тыс. т, а сахара — до 41,4 тыс. т, что свидетельствует о резком сокращении остатков ввиду их использования.

В 2010 году Европейская комиссия объявила о намерении распродать все свои запасы зерновых, чтобы стабилизировать ситуацию после того, как запрет на экспорт зерна из России больно ударил по мировым рынкам, подняв цены на пшеницу до двухлетних максимумов и вызвав опасения по поводу кризиса в мировых поставках продовольствия, который мог вызвать массовые волнения и протесты. В итоге тогда ЕС использовал существующие интервенционные запасы (зерновые, сухое молоко и ограниченное количество сливочного масла) для Программы продовольственной помощи нуждающимся на 2011 год. По некоторым оценкам, 13 млн бедных европейцев воспользовались этой схемой.

Российский интервенционный фонд

В России также периодически проводятся зерновые и товарные интервенции. Их цель — стабилизация цен на рынке и поддержание уровня доходов агропроизводителей. Впрочем, стоит признать, что не всегда она бывает достигнута.

Впервые данный механизм был опробован в стране осенью 2001 года. Затем интервенции осуществлялись в сезонах 2002/03, 2005/06, 2008/09, 2009/10 и других годах. Причины их проведения были различными — объемы валового сбора зерна, а также субсидирования и господдержки, разные уровни цен на начало сезона (как мировых, так и внутренних), конъюнктура мировых рынков и т. д. 

В 2001 году на закупки зерна в государственный интервенционный фонд (ГИФ) было выделено 5 млрд руб., но израсходовано только 675 млн руб. В торгах участвовали трейдеры. Из 250 тыс. т более 70% были поставлены одним юридическим лицом, что говорило о низкой вовлеченности аграриев в процесс. Вторая закупочная интервенция в сезоне 2002/03 показала другое слабое место: торги начались лишь в ноябре, и основной объем зерновых был реализован по стоимости, которую производители не считали справедливой, поэтому результаты оценивались скептически.

Работа над ошибками была проведена, и в 2005 году к торгам были полноценно допущены именно сельхозкомпании. Стартовали закупки в августе и продлились до января. Общий объем приобретенного зерна все-таки не был очень высок: всего было закуплено 1,6 млн т пшеницы (основной объем торговли пришелся на 3-й класс), или 3,4% произведенных 47 млн т. Однако все же можно с уверенностью констатировать, что в целом интервенции тогда выполнили свою регулирующую функцию.

В сезоне 2008/09 активизация биржевого механизма сделок позволила закупить уже 9,6 млн т зерна, что составило около 9% всего урожая в 108 млн т. Торги снова начались в августе 2008-го и благодаря высокому предложению завершились только в конце мая 2009-го. Пшеницы за период интервенций было закуплено 7,6 млн т при общем сборе этой агрокультуры 64 млн т.

А вот порядок поведения и результаты интервенций 2009/10 сельхозгода были оценены неоднозначно. Интервенции опять стартовали только в ноябре, производители зерна к этому времени продали значительную часть урожая. Большое количество аграриев ожидали более раннего запуска процесса в расчете на продажу зерна государству. В результате торгов было закуплено 1,8 млн т, или 1,8% всего сбора в натуральном выражении. Остановились торги в начале февраля 2010 года.

Внутренний запас — гарантия жизни нации 

Результаты остальных годов по объемам закупленного зерна рассматривать не будем, ведь основной посыл — демонстрация важности своевременного вмешательства государства в нужных объемах и в нужное время и необходимости постоянного развития и совершенствования механизма. Сельскохозяйственная отрасль России сделала огромный рывок и достигла поистине впечатляющих результатов. Ее поддержка всеми возможными средствами должна быть основной целью аграрной политики страны, а результаты и правильность выбора покажет время.

Изменение рыночной цены происходит под воздействием ряда основных факторов, которые обусловлены колебаниями балансов производства и потребления на внутреннем и внешнем рынках, фактическими ценами в экспортных портах и текущими котировками фьючерсных контрактов и закупочными по результатам проведенных международных тендеров, динамикой сезонных полевых работ в странах — производителях зерна, регуляторной политикой стран — как экспортеров, так и импортеров. В связи с активным вывозом пшеницы внешние цены оказывают значительное влияние на внутренние.

Но проблема часто заключается не в цене, а в доступности объемов. Производители в начале сезона зачастую держат партии, несмотря на цену, рассчитывая, что во второй половине сельхозгода стоимость их урожая будет выше по причине снижения предложения на рынке. Мукомольные же и комбикормовые предприятия должны работать бесперебойно, производственные циклы не могут зависеть только от настроений владельцев зерна. Эти скачки спроса и предложения и может нивелировать интервенционный фонд: он дает возможность прямым потребителям зерна — продовольственного и фуражного — получать продукцию по справедливым ценам. Это, в свою очередь, позволяет оптимизировать производственные процессы на данных предприятиях, снижает общие затраты и себестоимость получаемой продукции, повышает их конкурентоспособность на внутреннем и внешнем рынках. Бенефициарами являются мукомольные заводы и другие переработчики зерна, животноводческие предприятия, расположенные в зоне рискованного земледелия, с нестабильным урожаем зерновых и высокой себестоимостью его производства.

ГИФ вновь планируют заполнить

В августе текущего года Минсельхоз возобновил закупочные зерновые интервенции. До этого в последний раз торги проводились в 2016-м. В 2018 году ведомство вместо интервенций начало субсидировать перевозки зерна на экспорт, объяснив это дороговизной хранения (примерно в 900 руб./т в год без учета стоимости страхования).
По данным министерства, на конец сезона 2021/22 в государственном интервенционном фонде хранилось менее 120 тыс. т зерновых культур. В течение двух лет государство планирует увеличить запасы пшеницы и ржи до 3 млн т, что является двух-трехмесячной потребностью переработчиков, говорила ранее замглавы Минсельхоза Оксана Лут. Резерв составит менее 2% ежегодного объема производства.
С 10 октября закупки стали вести по обновленным правилам. Согласно информации Национальной товарной биржи (НТБ, является оператором торгов), теперь аукцион в ходе госзакупок считается состоявшимся при наличии одного участника, ранее для этого необходимо было не менее двух. Кроме того, смягчены критерии для продавцов. В торгах смогут принять участие производители, для которых растениеводство является дополнительной, а не основной сферой деятельности. Согласно новым правилам, в сведениях о сборе урожая допускается отсутствие отметки территориального органа Росстата при наличии письма от ведомства о невозможности принять указанную форму.

Цены на продовольствие последних лет показали, что нельзя бездумно проецировать спокойные прошлые годы на будущие периоды и что во времена инфляционных процессов и высокой волатильности лучше иметь сырьевые запасы и финансовые резервы, нежели просто последние. Еще одним примером здесь может послужить Ирак, который в 2022 году объявил о закупке 3 млн т пшеницы с целью формирования стратегических запасов и поддержки местной программы продовольственных субсидий. Скорее всего, и проект Исламской организации по продовольственной безопасности в этих условиях получит новый виток развития.

Автор — независимый эксперт-аналитик. В подготовке статьи принимал участие ФГБУ «Центр оценки качества зерна».